名家論壇》吳崑玉/對修憲的期許nownews (2021-03-31 10:15:25)


修憲是關係全台灣人民的大事,不是民進黨的家務事。(圖/擷取自國史館Academia Historica臉書專頁)
民進黨的修憲小組將在今天啟動,蔡總統指定姚嘉文領軍,邱義仁退居幕後,以平衡黨內派系。

問題是,修憲是關係全台灣人民的大事,怎麼看起來卻像在處理民進黨的家務事?而且,修憲的主體運作在立法院,小範圍個別條文修訂,不需要大動作搞體制外委員會。但若想更深入處理憲政骨架,恐怕得召集社會賢達與各方專家,先期召開國是會議,綜合考量,凝聚共識後才走進法律程序,以降低一意孤行的機率,更減少易筋動骨後的衝擊。

2016年民進黨重返執政後,不少綠營與獨派人士重燃熱情,雖未處於絕對優勢,但老想著把當年在野時的主張拿來「玩一次」,無視於亂改制度的風險與衝擊,企圖以少數綁架多數,降低罷免、公投門檻就這麼過了。結果後患無窮,作法自斃。現在又想來玩修憲,是忘了仍在後院失火的公投案了嗎?

中華民國憲法是當年為大陸體形所打造的寬版罩衫,跟台灣瘦小身體本就不合。李前總統多次修憲,政治權力考量又遠大於制度合理性,造就了現在總統有權無責,行政院長任命不用立法院同意的無制衡體制。加上馬前總統時代六都改制,中央與地方運作亂成一團。中華民國憲法已到了不得不修的地步。

但多年來,為了宣稱延續法統,怕對岸以法理台獨之名興兵開戰,於是該修不修,左繞右拐,不同政黨與部門間「一憲各表」,政府幾乎無法正常運作。憲法的確該修,但修多少?怎麼修?一直是個無解的頭痛問題。修少了不痛不癢,修多了動搖國本,分寸拿捏,恐比派系平衡更需政治智慧來決斷。

舉例來說,如果修憲只修18歲公民權,大動作走這趟繁複程序豈非浪費?如果要兼廢考、監兩院,其功能由那個單位取代?行政單位掌握考試用人權力為其所好,但監察審計歸於立院,形同國會擴權,行政單位卻巴不得砍光。立法院如獲監察權,卻無調查權,功能也僅只於「煎茶」,行政單位瞬間解除了金箍咒,無人可有效監督,合理嗎?

除此之外,美國總統即使權力超大,但也還沒中華民國總統大。美國國務卿等重要人事任命,仍需通過參議院聽證會,那聽證制度與重要人事同意權應否入憲?行政官員至國會詢答如果說謊偽證,能否移送法院?川普如此肆意妄為,預算卻仍卡在眾議院手上,拍桌怒罵也無可奈何,我們立法院預算審查的附帶決議,能否有此法律效力?

小市民們常感嘆,台灣立法委員的素質與先進民主國家國會議員相比,簡直是XX比雞腿。但論者有沒有想過,我們的國會制度與功能,使得立委除了打嘴砲罵人、開記者會作秀、遊走法律邊緣辦選民服務,還能發揮什麼實質功能?人家的國會法案助理是要通過資格考的?人家國會的法案局與預算局是龐大專業到可與行政單位分庭抗禮的。美國國會的經濟預估,經常比政府或CIA發佈的還準。美國國會還有個「未來小組」,專門預估未來5~30年的政治、經濟、社會、國安走向,高爾能寫出那本厚達600頁的「驅動大未來」,靠的不是當過副總統,而是他當過國會未來小組召集人所累積的資料。

蔡總統與修憲小組所該思考的是,既然已宣示我們身處一個民主自由與獨裁威權的競爭時代,我們就必須把自己打造成民主自由的典範。而這需要總統與行政首長,有意識的分享自己的權力,並建立一個強大的國會。總統每年到國會進行國情咨文報告,應是民選總統的義務,而非其權利。行政首長受國會同意而任命,才有基本的制衡工具,而非現在這種只能罵不能拔的「偽制衡」。民進黨不可能永遠執政,國民黨就算垮了還會有新政黨取而代之,打造一個權責相符的體制,讓執政與在野都能發揮其功能,才是可長可久之道。

而且,這個體制還得符合現實的政治文化,否則斷無實現可能。自1996年總統選舉以來,台灣人民度過了七任總統,早已習於總統制,現在再回到內閣制是不現實的。合理政治體制設計的關鍵,不是照搬政治學名詞,而是串接起現有的工具,並在順暢運作與制衡防弊間取得平衡。舉例來說,防弊的廉政署隸屬法務部,但調查局也有政治偵防與反貪污任務,如果監察權移交國會,那廉政署是否也該一併移給國會,使其具有反貪腐實質功能呢?

更深入一點,現在廉政署在推動「圖利罪」修法,使其要件更明確,以修正一句圖利即讓公務員「依法而不行政」的弊病。但這條法令實源自於當年的「家天下」觀念,政府單位將所控資源及訊息視為上位者私產,不得「圖利人民」。使得連去請領低收入補助,官員們都不敢主動告知民眾可以申辦那些項目,得要民眾去自行摸索,甚至因此創造了網路上的「市政達人」、「社福達人」,給懂門道的人創造了「尋租」空間。要糾正這些弊端,靠的不是勒令禁止,而是提綱掣領改變公務員觀念,徹底修正政治文化,這是依附於修憲工作,但更深廣的政治文化細部改造工程,且遠比修憲更為重要而急迫。

作為一個游手好閒的死老百姓,每天只知「吃得飽(繁榮)、睡得好(安全)、還可以罵總統(自由)。」我對改變憲法定義疆界、修改國旗國號這些偉大的象徵實在無感,但對於政府制度與運作順暢備感切身。期盼朝野諸公,既要修憲,就修得徹底而且合理一點,就算那天不小心選上個瘋子總統,咱們還有工具進行損害管制,甚至把他給拉下來,這樣就夠了。

●作者:吳崑玉/專欄作家、前親民黨文宣部副主任

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