名家論壇》鄭欽模/台灣借鏡:走向內閣制的波蘭雙首長制nownews (2019-10-16 09:13:40)


1997年憲法被認為是波蘭逐漸向議會內閣制過渡的里程碑,時任總統克瓦希涅夫斯基以憲政穩定及國家未來發展為依歸,主導此次包含限縮總統權力的制憲工作,使波蘭終能成為一個議會制的國家。(資料照/美聯社/達志影像)
距2005年6月陳水扁前總統主導的修憲迄今,已匆匆又過了將近15個年頭,這期間台灣在政經情勢與社會發展等面向都有相當大的轉變。例如年輕人的政治意識抬頭,對公共事務的參與急遽增加,使得20歲的高公民權門檻顯得十分尷尬;而兩岸關係渾沌不明所引發的國家定位議題也常被討論;政黨體系漸趨多元化及選舉制度等也都是這些年來國人津津樂道的話題。諸多議題中最受國人關注的當屬我國目前的中央政府體制,也就是台灣是否應該堅持目前的雙首長制,或者應該盡快修憲改採適合台灣的憲政體制。至於什麼樣的制度更適合台灣,是總統制還是內閣制?則是眾說紛紜莫衷一是。

台灣的雙首長制實務運作上一直存在許多爭議,例如「總統有權無責、行政院長有責無權」的批評不斷;直選的總統是否應該回歸雙首長制的精神退居二線,或者應該要「戴著鋼盔往前衝」;如何在朝小野大的國會中保持穩定有效率的政府而不會被掌控國會的政黨「整碗端去」;此外總統是否應該兼任當主席的問題,由於實務上黨主席可能操控立委候選人的提名,會不會因此而產生「行政權霸凌立法權」的憂慮,目前除了蔡總統於2018年11月九合一選舉敗選後辭去黨主席一職外,台灣歷任的民選總統皆同時擔任執政黨主席,雖然他們大多曾在當選前大肆批判總統兼任執政黨主席的不恰當;尤其當一個民選總統同時擁有過半(甚至2/3)的國會席次,會不會因此而造成監督上的問題,甚至獨裁總統。這些都是國人期盼能在未來的修憲中能夠去釐清的問題。

他山之石可以攻錯,同屬第三波新興民主國家的波蘭,其民主化的歷程與台灣有著較為類似的軌跡,而其憲政體制轉型的經驗,也頗值得台灣參考。雙首長制對於從威權體制走向民主的轉型國家而言,一直被認為是一個較為有效的制度,它為新舊菁英提供了分配權力的可能性。然而就實際狀況而言,缺乏穩定且紀律嚴謹的政黨、比例代表制選舉、以及政治文化偏向衝突型而非共識型,就可能意味著它不會如法國第五共和那樣穩定。在波蘭,制度的設計乃是基於民主轉型過程所協議出來的架構,制度設計者基於自由化的概念暫時對民粹主義做有限的讓步,以獲致完全民主化為依歸。在這樣的思考下,89年波蘭的圓桌會議同意了一個由上下議院聯合選出的總統,兩院制的國會則仍由共黨組成的聯合政府把持,但承諾四年後將舉行真正的自由選舉。然而當時的團結工聯領袖瓦文薩( Lech Walesa )有鑑於短期內無法在國會大選中一舉擊敗共產黨,因而堅持總統應為全民直選,再透過擴大總的職權來推翻共產黨統治完成民主轉型。

根據學者 Krok-Paszkowska 與 Ania Van Der Meer 的研究,後共初期波蘭政治的一大特色就是徘徊在對立的政治體制當中,體制的構建雖延續圓桌會議的遺緒,行政及立法機構都是雙頭馬車,但政府的職能及權力的運作已經逐漸改變。爭議不斷的1992年小憲法( Small Constitution )經常被不同的政治勢力援引以鞏固其政治權力,尤其小憲法的通過並未化解支持實權總統及虛位元首之間的爭端。特別是小憲法的複決是在僅有42.9%的公民出席之下僅以52.7%的些微過半數尷尬地通過,使得其合法性始終受到質疑,許多無法在國會擁有席次參與制憲討論的政黨及組織不但無法接受小憲法甚至誓言在下次大選之後重新辯論波蘭的憲政架構,因而此一時期的波蘭,意識形態上的分歧更甚於對政治體制的爭論,在這樣的情況下,雙首長制應該是一個比較恰當且不得不然的選擇,然而雙首長制的本質卻也成了波蘭轉型過程中最大的爭執點之一。

波蘭在1991國會大選之前,總統由於直選所帶來的合法性基礎,加上國會是由半民主選舉所產生,因此享有較大的權力。在1991年10月到1993年9月中旬,總統面對不穩定且更迭不休的聯合政府,繼任的政府不但脆弱且難以得到國會的穩定支持。1993年國會選舉之後,右派總統開始面對一個龐大且團結的國會左派多數。總理的權力因此而擴大不少。總統在國會只有脆弱的支持。終其整個任期(1990-1995),瓦文薩總統都在想辦法擴權並試圖駕馭總理,而當時的波蘭國會則傾全力阻止他這麼做。到了1995年年底,來自民主左派聯盟( Democratic Left Alliance , SLD 民左盟)的克瓦希涅夫斯基總統終於能與和他同陣營的國會多數派合作。然而到了1997年,克瓦希涅夫斯基同樣得開始面對反對他的聯合政府。因為右派的團結工聯選舉聯盟( AWS, Solidarity Electoral Action )贏得該年的國會選舉,由聯盟主席布澤克( Jerzy Buzek )出任總理。

後共初期的雙首長制為總統保留了相當的權力,十足具有「威權總統」的色彩,而波蘭人也見識了這種雙軌領導所帶來的政爭與不穩定,於是開始反省制度面所帶來的問題,而逐步在後來的小憲法及1997年憲法中進行修正。波蘭通過97憲法的重要因素之一是1993年的選舉法修訂案,其中規定了政黨須獲得5%的選票才能獲得國會席次的門檻,而政黨聯盟則須獲得超過8%的選票才得進入國會,使得波蘭的政黨體系獲得相當程度的凝聚。而這也使得國會中的兩院都能組成穩定或至少相對穩定的多數,國會政治勢力的整合則促成了1997年的修憲,使得波蘭得以從半總統更傾向於議會內閣制。

波蘭前總統克瓦希涅夫斯基( Aleksander Kwasniewski )無疑是波蘭走向內閣制最重要的推手,學者 Frances Millard 指出波蘭在1994年之後,主要的國會政黨已有共識要削弱總統職權,克瓦希涅夫斯基於1993年之後擔任制憲委員會( Constitutional Commission )主席,雖然後因競選總統而辭去該職務,然而其任內積極推動削弱總統職權的共識,增加內閣政府的職能,使其「負責共和國內政暨外交政策」,並拿掉總統的內閣部長任命權,使總理有更大的空間去組閣,議會全體進行信任投票的方式也有利於總理。1997年憲法被認為是波蘭逐漸向議會內閣制過渡的里程碑,尤其是克瓦希涅夫斯基擔任總統職務卻能不擴權擅權,以憲政的穩定及國家未來發展為依歸,主導了這次包含限縮總統權力的制憲工作,使得波蘭終能成為一個議會制的國家。

克瓦希涅夫斯基擔任總統的1996-7年間,雖是一個相對弱化職權的總統,其實並未減損他與不同意識形態的團結工聯選舉聯盟所組成的聯合政府之間的合作關係,他一樣能發揮溫和的影響力而不致造成政治動盪。根據97年憲法條款,總統仍然是三軍統帥,只是無權一如既往地主導外交與國防政策,而須與總理及相關部長合作。此外克瓦希涅夫斯基總統在新憲法中也為總統獲得一些特權,如在國會同意下,總統有權任命幕僚長和高階軍官,雖然依照國會的版本,總統得任命總理提名的幕僚長,但克瓦希涅夫斯基認為這些任命應該超出黨派鬥爭,應由總統直接任命。他也獲得任命憲法法庭主席、最高法院院長、最高行政法院院長的權利,使其擺脫政黨派系的干擾。波蘭國會也同意總統任命央行行長及貨幣政策委員會主委得不經總理副署。

許多學者如 Oleksii Sydorchuk 對半總統制的評論都指出它其實並不適合新興民主體制,首先它容易造成行政權的分裂與衝突,導致總統與總理之間的衝突;再者它可能造成總統無限制地擴權,這兩者都將傷害民主的鞏固。它所造成的影響往往是需要尋求超越憲法的手段來解決政治僵局或者是破壞既有的權力平衡侵蝕民主的根基。波蘭的雙首長制實踐經驗充分體現了上述的困境,一次又一次的擴權、衝突、與政治僵局,使得後共初期的波蘭陷入無止境的政治鬥爭,導致政府行政效率不彰,經濟發展遲緩且社會動盪加劇,迫切需要進行的改革一事無成。然而誠如吳玉山教授所言: 波蘭1997年憲法在克瓦斯涅夫斯基的推動之下,針對過去府會相爭的經驗,相當程度地削弱了總統的權力,使波蘭的半總統制向內閣制做了傾斜。有了這個基礎,波蘭遂能在隨後的改革中,穩步地走向議會內閣制,擺脫過去總統、總理互相制衡的尷尬處境,也揮別了一再上演的政治僵局。


本文作者為淡江大學外交與國際關係系主任鄭欽模(圖/鄭欽模教授提供)

●作者:鄭欽模/淡江大學外交與國際關係系主任

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