黃銘輝:從行政法院轉變審查態度解決萬年頻道表台灣數位匯流網 |蘇元和、吳易芸 (2020-08-07 14:00:00)



文/蘇元和、吳易芸

國內有線電視多年來「萬年頻道(表)」現象影響用戶收視權益,今年5月,立法委員在交通委員會審查國家通訊傳播委員會(NCC)新屆委員名單之際,紛紛要求NCC必須在6個月內拿出辦法解決此現況。如今,新屆NCC委員在週一(3日)也已上任。

正值外界關注未來NCC研擬修正有線電視監理法規,以及對「萬年頻道(表)」提出變革政策,並改善節目內容參差不齊等問題。8月6日,由主辦單位《台灣數位匯流網TDC NEWS》,東吳大學法學院科技暨智慧財產權法研究中心、元智大學大數據與數位匯流創新中心協辦的「打破萬年頻道表.電視內容再升級」論壇登場,共同針對有線電視「萬年頻道(表)」沉痾把脈並提出建言報告。

以下是《台灣數位匯流網TDC NEWS》整理台北大學法律系副教授黃銘輝的重要談話內容。

台北大學法律系副教授黃銘輝表示,截至2020年3月為止,我國境內衛星頻道節目供應事業共有85家,提供164個頻道,而境外衛星頻道節目供應事業一共有27家,提供了105個頻道,照理來說,節目頻道應該是有多種排列的可能存在,但是國內有線電視系統業者提供用戶收視的頻道,不論是哪個系統經營集團,卻都是呈現高度的同一性,位於幾個主要收視區塊的頻道,多年來幾乎沒有變動,形成所謂的「萬年頻道表」。

黃銘輝認為,從法制面上,主管機關有線電視頻道上下架的高度規管;到市場面的,系統業者與頻道業者的垂直整合以及分潤機制,可說是「萬年頻道表」的成因之一。

黃銘輝舉日前有線電視凱擘申請《壹電視》與《寰宇新聞台》移頻案被NCC否准後,業者提告到行政法院的事件,與北高行法院判決支持NCC否准移頻為例子,他說,業者與NCC爭點的攻防上,法院選擇接受被告NCC的說法,這突顯的是NCC規管裁決欠缺法院的有效制衡,台灣行政法院在審查NCC的行政決定時,採取過於尊重機關的「低度審查」,導致司法審查控制行政行為合法性的功能無法徹底發揮,間接給NCC在審查業者移頻的申請時,有肆意判斷事實以及解讀法規的空間。

黃銘輝解釋說,法院之所以採低密度審查,主因是在於通傳會為獨立機關的特性,在通訊傳播領域,法院固然不宜過度積極地以自己的判斷逕自取代通傳會的判斷,忽略通傳會作為獨立機關,其決策應該受到一定程度尊重的特性。不過,同樣地,法院消極地以尊重獨立機關為名,不顧各別管制措施背後的法制脈絡,從權限基礎到各個管制措施的合法性,一概從寬審查,非可取。

黃明輝認為,面對獨立機關,法院要做到不卑不亢,那麼,審查密度的選擇上,就應當採取較為「動態」的思維,除了機關的獨立專業性外,案件中法院審查重心在「可否管制?」抑或「如何管制?」、機關的權限是否獲得充分且具體明確的法律授權、以及做成決策所踐履程序正當性程度的高低,都應該是個案中可能影響法院控制行政行為的審查強度因素。

同時,黃銘輝參考美國FCC的司法實務案例,他說,「前端(發動管制權限)審查寬鬆,後端(具體的管制手法)審查從嚴」的不對稱審查密度。前端管制權限審查寬鬆回應通訊傳播行政濃厚政策導向的特質,高度的政策導向,讓管制機關取得更大的規範詮釋與執行的空間;後端管制手法從嚴審查,則兼顧法院保障傳播媒體言論自由基本權的職責。

再者,黃銘輝認為,雖然主管機關決策應受到一定的尊重,但古典自由主義下,大眾對傳播媒體應扮演政府施政「看守人」角色的期待,始終未改變,那麼,管制帶來的濫權侵害媒體言論自由的潛在風險,弱化此一看守人功能的顧慮,就是法院應該採取加強把關的態度,而不是率然地從寬審查。

他認為,凱擘移頻申請訴訟案的爭點重心,是在業者在行使其基於憲法營業自由以及言論自由而來的「頻道編輯權」之結果,但卻被NCC否定。而這也突顯台灣法院仍以「低度審查」之名,卻造成「司法棄職(judicial abdication)」結果,也代表司法監督行政行為適法性功能淪喪。

他強調,「萬年頻道表」絕不是一個健康的現象,因為這代表有線系統業者之間,沒辦法進行內容差異化的競爭,而僅剩下價格競爭。一個只剩價格競爭的產業,容易造成市場進一步的扭曲,然而一個只做價格競爭的產業來說,「寡佔」正是企業最佳的生存獲利之道。

「是法院的寬容,給了機關放縱的自由!」黃銘輝認為,打破萬年頻道表,或許可從呼籲行政法院轉變審查態度開始。因為,只有當法院願意在機關過度干預業者頻道編輯自由的時候,給予當頭棒喝,主管機關才有動力真正做出改變!

圖片來源:取自freepik、TDC NEWS製作

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