【台灣政府與法律的思覺失調系列之一】有法不依法而濫行管制侵犯人民權益的山坡地管制 (2020-06-28 17:35:30)

~政府先全部判死刑,要自己提出申訴,證明自己非死刑犯的「山坡地管制」

前 言

自從一位殺警嫌犯因為「思覺失調症」被法官判無罪後,「思覺失調」一時成為眾所關心的熱門話題。

根據精神科專科醫師楊添圍的解釋,患者被判無罪的原因,不在於精神疾病就該當無罪,而是在於缺乏「病識感」,也就是罹患思覺失調症的人,無法認知到自己生病,也無法察覺到自己受制於疾病而缺乏自控。

「病識感」,是腦部病理狀態的反應,不是一個可以任意開關的症狀。所以,患者無法對抗自身疾病,無法認識自己受困於疾病,外觀及行為舉止可能正常,卻生活在極度扭曲的非現實世界的人。

簡而言之,就是「思覺失調症」患者在行為的當時,不知道自己在做甚麼,而闖下大禍。

這種「思覺失調症」除了可以解釋精神病患者的行為之外,用來解釋台灣政府與法律普遍存在「在行為的當時,不知道自己在做甚麼?」而釀成大禍的情況,非常貼切吻合,茲就相關的案例作專題系列探討。


【圖一】恆春半島現行劃入山坡地區域圖,嚴重超編(綠色部份)。


最能夠說明台灣政府與法律思覺失調的案例,非「山坡地管制」莫屬!台灣是個法治不彰的地區,這裡的百姓被套上一道又一道非法的緊箍咒,其中之一是山坡地管制的非法劃定,這個問題是全台灣共同的問題。

偉大政府思覺失調的經典之作

台灣的法律對於山坡地與「非山坡地」的界定非常清楚而明確:只要標高一百公尺以上或標高未滿一百公尺,平均坡度五%以上都算是山坡地,反之,標高一百公尺以下且平均坡度五%以下就屬「非山坡地」。如果,清明而偉大的政府能依法行政,就以此標準劃定山坡地,不符條件者劃為(或解編)為非山坡地,豈不是官民兩便,皆大歡喜?然而,政府卻不依此清晰明確的法律規定去劃設,卻大筆一揮,不分青紅皂白,把絕大多數不符合山坡地的「非山坡地」全部劃為山坡地。大致而言,台灣西部平原一百公尺以下的平緩丘陵或濱海地區,都屬非山坡地,卻硬被套入山坡地的囚籠裡。

最近有兩則不起眼卻事關重大的新聞,一是,桃園市的產業發展面臨「五缺」困境,其中缺土地的問題最嚴重。桃園市山坡地的面積占了全市土地的四十六%,幾乎就佔了一半,所有工商發展嚴重受限於土地不足。據報導,若行政院實施「山坡地解編」政策,桃園市預計將會多出五百零七公頃的土地,可以解決產業與都市發展缺地的問題。

其二是,台東縣政府近年來推動土地活化利用,積極透過都市計畫變更,並執行山坡地解編,不僅讓上萬民眾受惠,增加許多活用土地,也讓關山親水公園、縣農會東遊季用地爭議解套。

上述兩起「山坡地解編」的案例,充分說明被解編的山坡地,本來就不是山坡地,如果是真正的山坡地,根本不可能解編,既然不是山坡地,幹嘛還脫褲子放屁、大動干戈去玩假的解編遊戲?這就是所謂的「思覺失調」。只要電腦的按鍵一按,所有的假山坡地,就可以「行政解編」的方式全部解編。


【圖二】恆春半島標高一百米以下的地區(淺黃色區塊),除小部分坡度較陡之外,絕大部分都屬非山坡地。


何謂山坡地法律規定得清清楚楚

山坡地的劃定作業是在民國六十七年,這是「威權統治時期」,後來的政府明知是非法的,做百姓的也只能無奈的接受。但這個問題之所以讓人義憤填膺是到了今日政府仍然在收到人民投訴後知法犯法,繼續堅持威權時期的「德政」,明知不法卻死不認錯。

尤有甚者的是,行政單位便宜行事,曲解法令,恣意而為,而平日見官大三級的立法院諸公,竟然也集體屈服於非法的統治之下,眼見政府嚴重剝奪與侵犯人民的權益,卻集體噤聲,不論藍綠,沒有絲毫為民喉舌與撥亂反正的任何作為,這就讓人百思不得其解?

「山坡地」的定義在兩部法律中都有相同的規定,分別是《山坡地保育利用條例》和《水土保持法》:

《山坡地保育利用條例》第三條 (山坡地之定義 )

「本條例所稱山坡地,係指國有林事業區、試驗用林地及保安林地以外,經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要,就合於左列情形之一者劃定範圍,報請行政院核定公告之公、私有土地:

一、標高在一百公尺以上者。

二、標高未滿一百公尺,而其平均坡度在百分之五(5%)以上者。」

《水土保持法》 第三條也有完全相同的名詞定義。

兩部法令均明明白白、清清楚楚明訂山坡地的法律要件是:1、標高在一百公尺以上者。2、標高未滿一百公尺,而其平均坡度在百分之五(5%)以上者。政府相關部門只要遵照法令規定依法劃定,就無爭議,但是,政府的作法,卻是自立家法,完全不管法令規定,除了少部分特殊地區依法劃定之外,其他大部分地區不管三七二十一,全部都劃為山坡地。地主要證明自己土地不是山坡地、要自己向政府提出申請、經政府審核同意你的地不是山坡地,才能解編。

政府的便宜行事,打個比方就是,寧可錯殺一百,不願錯放一個。先全部都判死刑,若要證明自己不是強盜殺人、強姦致死的死刑犯,你要自己向衙門提出申訴,證明你非死刑犯。

死刑犯與非死刑犯的差別在哪?

土地被劃定為山坡地後,地主要開發、建築比非山坡地嚴格很多,需申請水土保持與環評通過才能動工,審批後還要做水土保持設施。劃定為非山坡地,就不必施作那些多出來專為對付山坡地的水土保持的設施,可省掉大筆的水土保持與環境影響評估費用。

所以,如果能從山坡地解編為非山坡地,那是獲利與獲益匪淺,但是,要從死刑犯還其非死刑犯的清白,談何容易,「律師費」不便宜。這要花很多成本,包括時間、精神、金錢,一般人很難「自辦解編」,一定要透過專業的工程顧問公司,你想把原本法定的、低海拔、平坦的土地劃出山坡地範圍,花費是以百萬計的。

山坡地之所以要做水土保持是為了怕水土流失、土石流、滑坡、崩塌等天然災害,然而,這些情況何曾出現在世界上哪座海灘和旁邊坡度不足百分之五的平地上的?這不是笑話嗎?

試以恆春半島為例來說明目前山坡地劃設的荒誕不經,我們一般人對山坡地的概念不外是地勢高、地形起伏大的地方;沒有人會認為院子裡的小土堆或者海邊的沙灘是山坡地的。不幸的,主管山坡地範圍劃設工作的政府單位把恆春半島自西岸的海口海水浴場、後灣、萬里桐、山海、紅柴坑漁港、大家最喜歡的白沙海灘、南灣、大灣、小灣、船帆石、砂島全部都劃入山坡地的範圍。這難道是我們的法律和一般人的認知有這麼大的差距嗎?或是裡面另有其他的原因?(參閱【圖一】)

由法律看,這些海灘和周邊的平地沒有一個不是座落在標高(海拔)不足一百公尺、平均坡度不足百分之五的地區。當年農林廳的水土保持局是為了什麼原因非法提報這些地區為山坡地、得到省政府和行政院的核定、一晃眼就是三十幾年的?

在做山坡地劃設這工作時,法律規定的簡單明白,完全沒有給主管機關留下任何裁量的空間。法律已強制性的規定了允許劃設山坡地的法定條件,與此同時,不符法定條件的地區是一律不允許劃設為山坡地,然而,政府在思覺失調之下,硬是違法劃設。

恆春半島該如何依法劃設山坡地呢?只要把【圖二】黃色區塊中特別陡峭的地區剔除,其餘部份均依法回歸原本的身份「平地」。

台灣地區多山,坡地保育對環境的維護重要無比,這早已體現在民國六十五年就立法的山坡地保育利用條例上。但保育工作不宜矯枉過正,違法把不符法定要件的平地與海灘劃為山坡地,嚴重限制地方的發展,這不僅是恆春半島的幾個例子,全省地區到處都有上述非法劃設山坡地的情形。離島部份綠島蘭嶼與小琉球也難逃此災,只有金門、馬祖與澎湖群島這三處沒有一寸的土地被劃為山坡地。但這又是另一類的矯枉過正,連幾乎垂直的岩石峭壁都不算山坡地!

非法山坡地解編的技術輕而易舉

藉法律為幌子奴役人民的例子在台灣不計其數,山坡地範圍的劃設只是其中之一,如今水土保持局如果不立刻將違法的山坡地解編,就屬自始故意違法。政府應該秉持「轉型正義」的精神,主動為歷史的罪孽解套,主動將這些非山坡地地區解編,可以讓全省受害者不必聚集大面積的土地申請解編,不必經過冗長的審議程序舟車勞頓,不需要付出高昂的費用來回復他們被政府非法剝奪的權益。

就技術上而言,在地籍資料全面電腦化之後,區分海拔高度與坡度易如反掌。根據農委會發佈的「山坡地範圍劃定及檢討變更作業要點」的規定,希望劃出山坡地範圍的人要找左鄰右舍湊足緊鄰的十公頃土地來申請,平均坡度是否在百分之五以內、海拔是否不足一百米,要在五千分之一相片基本圖上,以邊長八十公尺劃平行於座標方隔線之方格,再以該要點所附表三公式求其平均坡度,這看起來像是個德政,政府已經指點這些地區人民脫離苦海的途徑了。

十公頃的土地套上邊長八十米的方格,地形整齊的話大約是一邊四格共十六格,用手來計算的話大約五分鐘,這是任何一位讀過國中的人都能完成的工作,可是這解編工作在特定人士經手包攬下,這幾分鐘的工作代價是百萬起跳。

在等高線、坡度等地理資訊早已全面數位化的現代,任何一塊土地是否屬合法山坡地的範圍,在農委會水土保持局的資料庫中搜尋,彈指之間就該有答案。身為政府,理當主動守法,將全省與離島當初草率劃入不符法定要件的山坡地,在電子地圖上標示出來,只需要電腦工作幾分鐘,這不是什麼太大的工程,全國受益者難以計數又都額手稱慶,可說是最廉價又全面性的「行政解編」,不必動用龐大的社會資源與人民的精神財產去「打假球」。

另外一個更根本的問題是水土保持的對象和海拔有什麼關係?海拔低、坡度高的地方需要水土保持,海拔高、坡度高的地方也需要水土保持。同樣的道理,海拔低、坡度小的地方不需要水土保持,海拔高、坡度小的地方一樣也不需要水土保持。所以水土保持的需要與否和坡度有關,和海拔無關。因此法律條文應該反映這種真實的需求而加以修改,名稱也該從《山坡地保育利用條例》修改為《坡地保育利用條例》。(王思明/王精誠)
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