軌道經濟與舊市區更新─以持分觀念與複合式開發共創多贏 (2019-06-20 理財周刊 文．莊孟翰)

大眾運輸導向(TOD)一向都是全球各大都會區發展的主軸，主要係以大眾運輸樞紐和車站為核心，再加上高效率的土地開發利用，經由商業、辦公、旅館、長照、公共住宅等及其所衍生之觀光旅遊與因應高齡化社會需求，並進一步帶動經濟成長；東京TOD發展模式也經常成為國人參訪的成功典型案例。

台灣高鐵於二○○七年一月五日通車後，已逐漸成為台灣西部重要的長途快速運輸工具，亦為台灣軌道工業重要指標，不僅股價在六月十日創下四六．九五元歷史新高，今年每股將配息現金股利一．一二元，亦創下上市以來新高。這個號稱全球最大的BOT案，歷經兩次政黨輪替、三位總統，興建過程歷盡波折，不過時至今日，高鐵已在南北交通、商業活動上扮演相當重要的角色，打造北高一日生活圈也已美夢成真。

就經濟學角度，軌道建設能帶動人流、金流及物流的轉變，除創造就業與龐大商業利益之外，同樣能夠提高國際城市的競爭力，但開發費用龐大，造成中央與地方政府相當大的財政壓力。

其次，依行政院所公布資訊，前瞻基礎建設計畫─軌道建設，將於四年(一○六至一一○年)內分三期，其中第一期(一○六年九月至一○七年十二月)及第二期(一○八至一○九年)已分別編列一六六億元、四一六億元，並依「高鐵、臺鐵連結成網」、「臺鐵升級及改善東部服務」、「鐵路立體化及通勤提速」、「都市推動捷運」及「中南部觀光鐵路」等五大主軸推動三十八項軌道建設。

台灣鐵路局於六月三日舉辦一場「軌道經濟與城市發展論壇」，主要在於汲取日本軌道經濟經驗，匯聚龐大人流及商流，發揮互惠複合功能；與會產官學各界莫不為這家一百多年歷史，擁有二三一個大小車站，總路線長達一千一百公里以上的公司，卻年年虧損而抱屈。台鐵局長張政源則表示，軌道經濟如同把車站當珍珠，把環島鐵路當項鍊，逐漸串成珍珠項鍊，再共同推動軌道經濟，其實這句話已道盡大家對台鐵長久以來的殷殷期盼！

其次，根據最近台鐵公布資訊，台鐵便當在去年創下七億四八七四萬一八一七元營收，共賣出一○五三萬五六七二個便當，營收甚至比本業還要好，由此可見，在當前高鐵一日生活圈快速發展情勢下，今後台鐵要想進一步發展，勢必要加強營業外收入，才得以轉虧為盈，並進而提升整體服務品質。

往昔，房市一直都是隨著台鐵沿線發展，惟根據國發會之人口推計，三年後台灣人口將進入負成長，在少子化、高齡化變遷下，如果能藉由鐵道建設的龐大預算，引導周邊土地開發利用，並進一步帶動商業、辦公、旅館、長照、公共住宅之發展，尤其更需要以宏觀角度，再加上創意性規劃，經由大規模的都市計畫調整，再加上容積獎勵的有效運用，並強化公共利益，達到整體開發目的，才能有效帶動沿線城鄉發展，尤其如何積極建構六都獨立自主生活圈，更是當前刻不容緩之一大要務。

以下謹針對軌道經濟等相關議題提出十點建議，以供參考：

一、台鐵虧損彌補方式
─資產活化，提高營業外收入

台鐵目前共有二三一個大小車站，龐大的鐵道建設除中央補助外，更要有「地方自償性」的配合計畫，否則依目前情況，地方政府長期負債比率都很高，很難再有餘力支援鐵路建設資金，對於六都而言或許還可支應得來，但其他縣市則可能性普遍不高。

即使是以公共利益的角度來看，地方政府對於「補償台鐵」的意願還是不高，因此如何藉由提高容積獎勵回饋地方政府，一方面讓台鐵也能經由較大面積的開發計畫，藉以活化資產並提升招商誘因，如此才會具有三贏的經濟效益。

二、都更條例修法
─保留地方政府20％權限，因地制宜

二○一八年十二月二十八日都市更新條例修法，除規定容積獎勵由中央統一訂定原則及項目之外，更保留20％因地制宜，由地方政府彈性處理，因此，就台鐵車站周邊之整體開發，即可就公共利益目的，向地方政府爭取更多的容積獎勵，創造雙贏互利的軌道經濟效益。

三、中央與地方政府合作
─發揮1+1>2的乘數效應

地方政府為求政績表現，通常都會以公共利益為前提，就軌道經濟提出交通建設計畫，例如桃園鐵路地下化、台中鐵路高架化、台南鐵路東移與高雄鐵路地下化等，地方為爭取最大的公共利益，就應與中央攜手合作，例如由中央主導推動前瞻基礎建設，各地方政府再提出符合地方需求的建設計畫，並針對城鄉發展，改善生活環境。然其中最重要的問題應是經費分攤，而台鐵在深恐營運虧損之外，究應如何藉此提高資產活化效益，彼此互惠互利，亦是相當值得深思之一大課題。

四、都市計畫+都市更新+危老重建
─多管齊下，相輔相成

就歷次交通部所召開各地方政府之軌道建設計畫會議，主軸皆強調都市縫合之經濟效益，亦即台鐵所到之處常會因平交道而影響區域發展，無論是鐵路地下或高架，兩側縫合之後，即可經由區段徵收或都市更新，除可改變都市發展軸線，增加住宅區或商業區，亦可藉此增加工業用地，因應台商回流之所需。

不過中南部房價普遍較低，也較缺乏市場性，都市更新推動不易，因此縫合之後，想透過房市交易，增加地價稅或土地增值稅收，以挹注交通建設的可能性不大。其次，交通建設龐大的投資，台鐵僅憑票箱收入想要獲利，難上加難，惟如能從場站開發著手，經由「都市計畫＋都市更新＋危老重建」，便有機會轉虧為盈。

五、容積獎勵回饋
─建物或現金皆可

就車站周邊整體開發而言，如果地方政府一無所獲，相信協助的程度有限，也很難應付議會質詢，因此，如何促成彼此合作，帶動地方繁榮、改善生活環境，達到雙贏互利目的，例如以公共利益為前提，提高容積獎勵，再回饋建物、停車場、圖書館、社區活動中心，甚至托育中心或現金回饋等，一方面也能彰顯地方政府政績，日本東京池袋地鐵站附近「豊島之森」開發計畫足供參考。

六、觀念調整
─以持分觀念整合開發

過去都更概念，除舊屋改建後管理費提高之外，一般民眾總是捨不得將土地分割出去，但卻沒想到效用與價值大幅提高，整體資產相對大幅增加，其間最重要的問題在於持分共有的觀念難以突破。

東京有不少車站以公共住宅與車站共構持分共有方式進行開發，車站樓上動輒幾百戶的公共住宅，甚至也能考慮REITs經營方式，以突破傳統開發瓶頸。

至於台北市興建中的正義國宅都更案，一到四樓便是以持分共有方式合作興建，藉以與東側太平洋SOGO百貨商圈連成一氣，就是一個很好的突破傳統的合作模式。

七、複合式開發
─商辦、商場、影城、長照、公共住宅兼而有之

目前台灣較缺乏大面積的都市再生開發案，因此，如能整合周邊公有與民間私有土地，再進行複合式開發，除可滿足一般民眾舊屋「一坪換一坪」之外，包含地下停車、商場、影城、商辦、長照、公共住宅、社區建設等皆可一應俱全。另外，各鄉鎮地區也都會有高齡化問題，因此，如何因應在地老化需求，亦是複合式開發得以進一步發揮之一大功能。

八、因應台商回流需求
─五千億元︰產業→就業→所得→消費→經濟

美中貿易大戰，促使大量台商回流，同時也帶動就業與經濟成長，經濟部表示，今年至少會有新台幣一千億元到位，五千億元應該在三年內到位。

由於大量台商與資金回流，帶動五股、新莊地區廠辦與內湖、大直的商辦需求，連帶租金也跟著提高。另外，如就產業升級角度加以探討，如能仿照竹科、中科及南科逐年提高產值，按去年三大科學園區產值合計二兆五九六○億元，並且就業人數也高達二七．六萬人，因此，如能充分掌握此次台商回流契機，利用前瞻計畫建構產業園區，一則帶動就業與所得，再則促進消費與經濟良性循環。

九、機場捷運、廠房立體化
─因應台商回流需求＋儲備社會住宅用地

機場捷運沿線工廠林立，惟大部分都是鐵皮屋，甚至暗藏違章，若能將工業廠房立體化，將可為台商回流提供更多的廠辦，此外，也能儲備更多的社會住宅用地。

十、捷運南環段、北環段
─儲備土地，興建社會住宅

大台北捷運環狀線北環段及南環段綜合規劃報告，已於四月十七日經國家發展委員會審議通過，將函報行政院核定，台北市捷運局表示，全線預計於核定後九年半完工。因此，如能在規劃設計過程就開始預先儲備土地，未來除可供作社會住宅用地，也可藉此疏散大台北過分密集的人口。

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